Kommunaler Finanzausgleich 2011: Minimalergebnis für die bayerischen Städte, Gemeinden und Landkreise

Von Volkmar Halbleib, MdL
Finanz- und haushaltspolitischer Sprecher der BayernSPD-Landtagsfraktion

Am 19. November fand das Spitzengespräch zwischen den kommunalen Spitzenverbänden auf der einen Seite und dem Finanzminister, dem Innenminister und dem Vorsitzenden des Haushaltsausschusses des Bayerischen Landtags auf der anderen Seite über den kommunalen Finanzausgleich 2011 statt.
Es ist leider ein Minimalergebnis für die bayerischen Kommunen heraus gekommen. Der kommunale Finanzausgleich 2011 wird wesentliche Forderungen der kommunalen Familie nicht enthalten. Der Staatsregierung fehlt das Gespür für die dramatische Finanzlage der Kommunen. So konnte die geringfügige Erhöhung der Verbundquote, mit der die Kommunen am allgemeinen Steuerverbund beteiligt werden, von 12,0 auf 12,2 Prozent nur in einem Verhandlungsmarathon mit mehrmaligen Abbruchsdrohungen seitens der Kommunen erreicht werden. Mit der Erhöhung des Finanzausgleichsvolumens um 61 Millionen Euro (die reinen Landesleistungen steigen um 71 Millionen Euro) gleicht der Freistaat den Kommunen nicht einmal das aus, was ihnen mit dem Wachstumsbeschleunigungsgesetz jährlich genommen wird (2010 waren es 128 Millionen Euro).
Die Gefahr ist allerdings groß, dass CSU und FDP mit ihren Plänen zur Reform der Gewerbesteuer selbst diese kleinen Verbesserungen wieder zunichte machen. Die Staatsregierung ist jetzt in der Pflicht, die angekündigten Entlastungen der Kommunen im Sozialbereich, etwa für die Grundsicherung im Alter, in der schwarz-gelben Bundesregierung endlich umzusetzen.

Endgültig beschlossen wird der kommunale Finanzausgleich 2011 zusammen mit dem Doppelhaushalt vom Bayerischen Landtag voraussichtlich Anfang April. Es ist nicht damit zu rechnen, dass die Parlamentsmehrheit aus CSU und FDP bereit sein wird, im Rahmen der parlamentarischen Beratungen noch deutliche Verbesserungen vorzunehmen.

Die Position der SPD-Landtagsfraktion ist konsequent::

• Kommunaler Finanzausgleich: Eine deutlich stärkere Beteiligung der Kommunen an den Steuerverbünden ist eine gute Möglichkeit, die Kommunalfinanzen insgesamt zu verbessern. Beim allgemeinen Steuerverbund könnten beispielsweise durch die Erhöhung der Verbundquote die Schlüsselzuweisungen steigen. Schlüsselzuweisungen sind nicht zweckgebunden und stärken deshalb den Verwaltungshaushalt der jeweiligen Kommune.
• Gewerbesteuer: Die Gewerbesteuer muss nicht nur erhalten, sondern gestärkt werden, beispielsweise durch die Einbeziehung der Freiberufler in die Gewerbesteuerpflicht. Der bayerische Finanzminister will dagegen die Bemessungsgrundlage bei der Gewerbesteuer durch eine Reduzierung der Hinzurechnungen zum Gewerbeertrag weiter verringern. CSU und FDP müssen endlich damit aufhören, die Gewerbesteuer, die die wichtigste kommunale Steuer ist, immer weiter auszuhöhlen.

1. Eckdaten und Einzelergebnisse des kommunalen Finanzausgleichs 2011
(immer im Vergleich zu 2010)

• Volumen des Finanzausgleichs: Steigt von 6.808,11 Millionen Euro um 61,15 Millionen Euro (+ 0,9 Prozent) auf 6.869,26 Millionen Euro an.
• Reine Landesleistungen: Erhöhen sich von 6.302,96 Millionen Euro um 70,65 Millionen Euro (+ 1,1 Prozent) auf 6.373,60 Millionen Euro.
  * Verbundquote: Der kommunale Anteil am allgemeinen Steuerverbund steigt von 12,0 Prozent auf 12,2 Prozent.
• Schlüsselzuweisungen: Zunahme von 2.506,96 Millionen Euro um 74,25 Millionen Euro auf 2.581,19 Millionen Euro.
• Ersatzmittel des bisherigen Kfz-Steuerverbunds: Der kommunale Anteil bleibt bei 51 Prozent und auch absolut mit 790,47 Millionen Euro (+ 0,21 Millionen Euro) nahezu konstant. Allerdings erhöht sich die Umschichtung zugunsten Art. 15 FAG um 20 Millionen Euro, so dass dieser Betrag nicht mehr für Investitionen zur Verfügung steht. Deshalb sinkt die Abwasserförderung von 141,25 Millionen Euro auf 121,25 Millionen Euro. Die Ansätze für ÖPNV-Gesetz-Festbetrag, ÖPNV-Investitionsförderung, kommunalen Straßenbau nach BayGVFG und Straßenbau und -unterhalt bleiben konstant.
• Sozialhilfeausgleich für die Bezirke nach Art. 15 FAG: Es bleibt bei 583,58 Millionen Euro trotz der erhöhten Umschichtung aus dem Kfz-Steuerverbund.
• Investitionsförderung: Die Investitionspauschale beträgt weiterhin 173,30 Millionen Euro. Die Mittel, die aus dem Kfz-Steuerverbund für Investitionen zur Verfügung stehen, sinken um 20 Millionen Euro.
• Erhöhung der Bedarfszuweisungen: Anstieg von 15,60 Millionen Euro um 4,00 Millionen Euro auf 19,60 Millionen Euro.
• Erhöhung des Zuschusses für die Schülerbeforderung: Durch ein Plus von 12,00 Millionen Euro ergibt sich ein Ansatz von 289,00 Millionen Euro. Die von den Spitzenverbänden geforderte Erstattungsquote von 80 Prozent wird damit deutlich verfehlt.

2. Was die kommunalen Spitzenverbände gefordert hatten

Langfristig streben die Kommunen eine Erhöhung des kommunalen Anteils am allgemeinen Steuerverbund von derzeit 12 auf 15 Prozent an. Das würde ein Plus von 750 Millionen Euro bedeuten. Aktuell ging es um einen Zuwachs von 250 Millionen Euro im Volumen des Finanzausgleichs 2011, der aus kommunaler Sicht auf verschiedenen Wegen möglich sei.
In ihrem gemeinsamen Forderungsschreiben zum kommunalen Finanzausgleich 2011 an den Staatsminister der Finanzen stellen der bayerische Gemeindetag, der bayerische Städtetag, der Bayerische Landkreistag und der Verband der bayerischen Bezirke folgende Forderungen auf:

• Erhöhung des Finanzausgleichsvolumens: Der Kommunalanteil am Allgemeinen Steuerverbund muss von derzeit 12 Prozent deutlich in Richtung 15 Prozent angehoben werden. Die Beteiligung der Kommunen an den Ersatzmitteln des bisherigen Kfz-Steuerverbunds von derzeit 51 Prozent muss die ursprünglichen 65 Prozent wieder erreichen.
• Erhöhung der Schlüsselmasse: Die Erhöhung des kommunalen Anteils am Allgemeinen Steuerverbund soll weitestgehend für eine Erhöhung der Mittel für die Schlüsselzuweisungen verwendet werden.
• Sozialhilfeausgleich für die Bezirke nach Art. 15 FAG: Gesondert vom Finanzausgleich ist für die Bezirke eine zusätzliche staatliche Hilfe außerhalb der Steuerverbünde unabdingbar notwendig. Bei gleichbleibenden Hebesätzen käme es zu einem landesweiten Einnahmeminus von 187 Millionen Euro, bei gleichzeitigen Mehrausgaben aufgrund gestiegener Fallzahlen von 130 Millionen Euro. Insgesamt ist also ein Haushaltsloch von 317 Millionen Euro zu befürchten.
• Stabilisierung der Investitionsförderung: Die Investitionskraft der Kommunen muss durch eine Stabilisierung der Investitionsfördermittel unterstützt werden. Diese Fördermittel müssen mindestens erhalten bleiben.
• Erhöhung der Bedarfszuweisungen: Die Mittel sollten deutlich erhöht werden, da wegen des Einbruchs der Steuereinnahmen mit einer deutlichen Zunahme der Bedarfszuweisungsanträge zu rechnen ist.
• Erhöhung des Zuschusses für die Schülerbeforderung: Anhebung der Erstattungsquote auf 80 Prozent.

3. So dramatisch ist die Finanzsituation der Bayerischen Kommunen

Die kommunalen Steuereinnahmen gingen im ersten Halbjahr 2010 um 154,4 Millionen Euro auf 4.899,5 Millionen Euro zurück und lagen damit um 3,1 Prozent unter dem Ergebnis des ersten Halbjahres 2009. Maßgeblich waren der Rückgang bei der Gewerbesteuer um 77,5 Millionen Euro bzw. 2,8 Prozent auf 2 703,2 Millionen Euro sowie die um 99,8 Millionen Euro bzw. 7,6 Prozent auf 1 216,5 Millionen Euro verminderten Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer.
Schon 2009 waren die Steuereinnahmen der bayerischen Kommunen im Vergleich zum Vorjahr um 9 Prozent eingebrochen. Damit lagen 2009 insgesamt die kommunalen Steuereinnahmen bei 11,9 Milliarden Euro, das sind 1,2 Milliarden Euro weniger als 2008. Das Gewerbesteueraufkommen (4,7 Milliarden Euro) war netto um fast 17 Prozent bayernweit eingebrochen.

Das hat gravierende Folgen:

• 39,2 Prozent der bayerischen Kommunen können 2010 nicht die Zuführung zum Vermögenshaushalt erwirtschaften, d.h. nicht einmal mehr die Zinsen und Tilgung ihrer Kredite. Damit können zwei Fünftel der bayerischen Kommunen ihre Haushalte nicht ausgleichen. Dies ist ein dramatischer Anstieg von noch 9,6 % im Jahr 2008 und 16,6 % 2009.
• 20 Prozent der Bayerischen Kommunen können überhaupt keinen Cent zum Vermögenshaushalt zuführen bzw. müssen Mittel aus dem Vermögenshaushalt in den Verwaltungshaushalt zuführen, d.h. Kredite für die laufenden Ausgaben aufnehmen, was ein Zeichen für eine dramatisch schlechte Finanzsituation ist. 2008 waren dies nur 2,8 Prozent der Kommunen, somit ist innerhalb von zwei Jahren ein dramatischer Anstieg der notleidenden Kommunen um das Siebenfache festzustellen.

Brisant ist auch die finanzielle Lage der Bezirke, die zeitgleich mit dramatisch einbrechenden Einnahmen und massiv steigenden Fallzahlen im Bereich der Eingliederungshilfe für Behinderte Menschen zu kämpfen haben.

4. Schlechte bundespolitische Rahmenbedingungen für die
bayerischen Kommunen bei der Gewerbesteuer und der Städtebauförderung

Das Hauptproblem bei den Kommunalfinanzen sind die sinkenden Steuereinnahmen, die zu einem guten Teil auch durch die Gesetzgebung des Bundes verursacht sind, wie beispielsweise durch das Wachstumsbeschleunigungsgesetz (seit 01.01.2010 in Kraft) von CDU/CSU und FDP, das in den bayerischen Städten und Gemeinden zu jährlichen Steuerausfällen in dreistelliger Millionenhöhe führt. Das, was durch das Wachstumsbeschleunigungsgesetz schon geschehen ist, wird nun durch die Brennelementesteuer, die von den Unternehmen auf die Gewerbesteuer angerechnet werden kann, fortgesetzt. Die Gewerbesteuer wird weiter erodieren.
Darüber hinaus will der bayerische Finanzminister nach seinen eigenen Aussagen die Bemessungsgrundlage für die Gewerbesteuer noch weiter verkleinern. Fahrenschon will erreichen, dass künftig in die Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer nicht mehr bzw. zu einem geringeren Anteil Pachten, Zinsen, Leasingraten und Mieten einfließen. Das würde vermehrt zu Steuertricks und Steuerflucht und zu einem weiteren Absinken des Aufkommens aus der Gewerbesteuer führen. Die aktuelle Regelung kam auf Druck der SPD zustande, um gerade diese Steuerschlupflöcher zu schließen.

Die von der Bundesregierung geplante Halbierung der finanziellen Mittel für die Städtebauförderung im Jahr 2011 wurde zumindest noch korrigiert. Anstatt der ursprünglich geplanten 305 Millionen Euro sollen für 2011 nun 455 Millionen Euro zur Verfügung stehen. Damit beträgt die Kürzung gegenüber dem Jahr 2010 (610 Millionen Euro) immer noch rund 155 Millionen Euro. Besonders negativ wirkt sich die pauschale Kürzung bei den Verpflichtungsermächtigungen aus, da damit der Rahmen für neue Beiwilligungen kleiner wird. Das bundesweite Programm „Soziale Stadt" ist von den Kürzungen in der Städtebauförderung am stärksten betroffen.

Ziel der Städtebauförderung war und ist es, den Bedeutungsverlust der Innenstädte in ihrer Funktion als soziale, wirtschaftliche, kulturelle und politische Mitte der Region aufzuhalten. Durch Vielfalt und Funktionsmischung sollen sie Orte der Begegnung und Identifikation bleiben, so dass Stadtleben zum Stadterlebnis wird. Statt Einkaufen in Ladenzentren auf der grünen Wiese sollen auch diese Aktivitäten sich in den Zentren besser entwickeln können. Durch den Erhalt und die Stärkung der vorhandenen Stadtteile kommt der Städtebauförderung eine hohe ökologische Bedeutung zu.

5. Exkurs: Grundsteuer auf der Basis von Verkehrswerten
ist die gerechteste und nachvollziehbarste Lösung

Im Zusammenhang mit der erforderlichen Neuregelung der Grundsteuer sind wir dafür, die Steuer auch künftig auf der Basis von Verkehrswerten zu ermitteln. Dafür treten auch die Länder Bremen, Niedersachsen, Schleswig Holstein, Sachsen und Berlin ein. Schließlich ist eine Grundsteuer auf der Basis von Verkehrswerten die gerechteste und nachvollziehbarste Lösung.

Im Gegensatz dazu wollen die Länder Bayern, Hessen und Baden-Württemberg, dass die Bestimmungsgröße der Steuer die Fläche des Grundstücks und der Gebäude sein soll. Die von der CSU geforderte simple Orientierung der Grundsteuer an physikalischen Größen ist ökonomisch nicht nachvollziehbar. Die Villa am See hätte dann die gleiche Bemessungsgrundlage wie ein Haus in schlechter Lage. Das wäre verteilungspolitisch ein absolut falsches Signal.

Die Neuordnung der Grundsteuer ist wegen eines Urteils des Bundesfinanzhofs erforderlich. Die Richter hatten bemängelt, dass sich die Besteuerung an Einheitswerten orientiert, die im Westen auf 1964 und im Osten auf das Jahr 1935 zurückgehen.

Links zum Thema Haushalt und Finanzen:

SPD-Haushaltssprecher Halbleib: Auf den bayerischen Steuerzahler kommen weitere 1,635 Milliarden Euro für die Landesbank zu (25.11.2010)
Noch nicht im Doppelhaushalt 2011/12, wahrscheinlich aber ab 2014

Eine Milliarde Euro gehen Bayern jedes Jahr verloren (15.11.2010)
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Weg mit den Haushaltssperren für bayerische Schulen und Hochschulen! (04.11.2010)
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