Preiswerten Wohnraum schaffen und sichern.
Sozialdemokratische Wohnungspolitik für Bayern

Von Ludwig Wörner, MdL
Wohnungspolitischer Sprecher der BayernSPD-Landtagsfraktion

Das Bayerische Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung erwartet für die kommenden Jahrzehnte eine deutliche Nord-Süd-Wanderung der Bevölkerung innerhalb Bayerns von der Peripherie hin zu den zentralen Regionen um München, Nürnberg und Ingolstadt. Damit steht auch die bayerische Wohnungspolitik vor neuen Herausforderungen – sowohl in den Zuwanderungs- als auch in den Abwanderungsgebieten. Der enorme Bevölkerungszuwachs in den Gebieten mit bereits heute angespannter Wohnraumsituation muss durch politische Maßnahmen begleitet werden, die in der Lage sind, in ausreichendem Umfang bezahlbaren Wohnraum zu erhalten. In den Abwanderungsgebieten hingegen wird es zu einem beschleunigten Wandel der Altersstruktur kommen. Dort ist in besonderem Maße eine Anpassung der Wohnraumsituation an die Bedürfnisse älterer Menschen erforderlich. Als dritte, landesweite Herausforderung ist die energetische Sanierung bestehenden Wohnraums zu nennen.

Im Zuge der Föderalismusreform wurden den Ländern die Kernkompetenz und die damit verbundenen Pflichten im Bereich der Wohnungspolitik übertragen. Der Freistaat Bayern ist diesen bisher jedoch nicht im erforderlichen Ausmaß nachgekommen. Als verantwortlicher Gesetzgeber steht der Freistaat Bayern insbesondere in der Pflicht, die auf Bundesebene vorgenommenen Einschnitte im wohnungspolitischen Instrumentarium zu kompensieren. Im Besonderen betrifft dies die Kürzung der Städtebauförderung, im Bereich des Programms „Soziale Stadt“ sowie die staatliche Fördertätigkeit und Anreizgestaltung im Feld der energetischen Gebäudesanierung. Darüber hinaus sind selbstverständlich die landespolitischen Kompetenzen im Bereich des Mieterschutzes auszuschöpfen.
Abbildung: Bevölkerungsveränderung in Bayern bis 2028 (Quelle: Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenerhebung)

Mieterschutz/Preiswerten Wohnraum sichern
Das bestehende Niveau des Mieterschutzes muss erhalten bleiben. Zudem ist die Kappungsgrenze für Mieterhöhungen laut Paragraf 558 Abs. 3 BGB ist auf 10% herabzusetzen. Darüber hinaus gilt es auch Mieterhöhungen bei Mieterwechsel entsprechend zu normieren.

Sozialer Wohnungsbau
Trotz eines Investitionsvolumens von 1,2 Milliarden Euro der bayerischen Wohnungsunter-nehmen (Mitglieder des VdW) im Jahr 2009 ist der Neubau von Sozialwohnungen mit 1.125 Wohneinheiten weiter zurückgegangen. 2009 fielen zudem 6.928 Sozialwohnungen aus der Sozialbindung. Auch der Neubau von Miet- und Genossenschaftswohnungen war um 19,8% rückläufig. Die Unternehmen begründen diese Entwicklung mit einer deutlichen Erhöhung der Baukosten (2008 um 8%). Neben Neubauten sind natürlich auch Wohnungsmodernisierungen davon betroffen. Sollte sich an dieser Entwicklung nicht bald etwas ändern wird es zu einem erheblichen Wohnungsmangel in den Ballungszentren kommen.

Abbildung: Bestand von Wohnungen in Sozialbindung und Veränderung (Quelle: VdW Bayern)

Vor allem der Rückgang im Bestand der Sozialwohnungen hat heute schon bedenkliche Ausmaße angenommen. Bis 2014 wird es aber noch zu einem Rückgang von weiteren 65.000 (von heute 195.000) Sozialwohnungen kommen, wenn diese aus der sozialen Bindung fallen. Die wirtschaftliche Lage, die wachsende Ungleichverteilung der Einkommen und das damit begründete soziale Gefälle zeigen die Notwendigkeit nach bezahlbarem Wohnraum deutlich auf. Schon heute übersteigt der Bedarf an Sozialwohnungen bei weitem das Angebot und diese Situation wird sich in den kommenden Jahren noch drastisch verschärfen.

Städtebauförderung und „Soziale Stadt“
Kleinräumige Segregation führt seit den 1990er Jahren in vielen Städten zu selektiven Auf- und Abwertungen von Wohngebieten und damit auch zur Herausbildung benachteiligter Stadtteile. Diese sind meist durch komplexe Problemlagen in den Bereichen Städtebau und Umwelt, infrastrukturelle Ausstattung, lokale Ökonomie, Soziales, Integration und nachbarschaftliches Zusammenleben sowie Imagebildung geprägt. Seit 1999 gibt es das „Bundesprogramm zur Förderung von Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf“, besser bekannt als Programm „Soziale Stadt“.

Mit diesem Instrument versucht man die Wohnverhältnisse sowie das Wohnumfeld in Stadt- und Ortsteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf zu verbessern, damit diese nicht abstürzen und veröden. Das Bund-Länder-Programm soll dazu dienen, „Quartiersentwicklungsprozesse in Gang zu setzen, welche die sozialen Problemgebiete zu in die Stadt integrierten Stadtteilen mit positiver Zukunftsperspektive machen sollen. (...) Die angestrebten Quartiersentwicklungsprozesse zielen auf: die Verbesserung der Lebensbedingungen in den Quartieren, die Schaffung stabiler Sozialstrukturen und die Verbesserung der Lebenschancen für die Bewohnerinnen und Bewohner.“ Damit ist das Programm „Soziale Stadt“ insbesondere auch geeignet, den ländlichen Raum zu stärken und den beobachtbaren Abwanderungstendenzen entgegenzusteuern. Allerdings scheitert die Teilnahme von Kommunen mit besonders schlechter Haushaltslage häufig bereits daran, dass diese nicht mehr in der Lage sind, die Kofinanzierung zu tragen. Ganz grundsätzlich gilt es daher den finanziellen Spielraum von Kommunen zu erweitern.

Bund, Länder und Kommunen haben für rund 500 Programmgebiete über 2 Mrd. Euro bereitgestellt. Dabei finanziert der Bund ein Drittel des Gesamtprogramms durch Finanzhilfen nach Artikel 104b Grundgesetz. Länder und Kommunen tragen zusammen zwei Drittel; sie stellen die konkreten Förderprogramme auf und setzen sie eigenverantwortlich um. Kürzlich wurde von der Bundesregierung jedoch eine Absenkung der Mittel für das Programm beschlossen – in Bayern werden künftig etwa 8,5 Millionen Euro fehlen. Diese Kürzungen sind vom Freistaat Bayern zu kompensieren. Flankierend dazu ist von dem Instrument der förmlich festgelegten Sanierungsgebiete verstärkt Gebrauch zu machen.

Bund- Länder-Pro gramme	Netto-summe* Bund 2010 in T€	Netto-summe* Bund 2011 in T€	Verän- derun- gen Bund in %	Netto-anteil* Bayern 2010 in T€	Netto-anteil* Bayern 2011 in T€	Verän- derun- gen für Bayern in T€	Verän- derun- gen für Bayern in %
Sanierung und Ent-wicklung West	27.070	25.157	-7,067%	4.599	4.275	-324	-7,045%
Sanierung und Ent-wicklung Ost	27.070	25.157	-7,067%
Soziale Stadt	94.744	28.463	-69,958%	13.192	3.966	-9.226	-69,936%
Stadt- umbau West	85.720	75.106	-12,382%	14.327	12.564	-1.763	-12,305%
Stadt- umbau Ost	94.744	82.880	-12,522%
Aktive Stadt- u. Ortsteil- zentren	85.720	90.091	+5,099%	11.638	12.257	+619	+5,319%
Städteb. Denkmal-schutz West	30.413	30.152	-0,858%	5.168	5.124	-44	-0,853%
Städteb. Denkmal-schutz Ost	69.940	61.938	-11,441%
Kleinere Städte und Gemein-den	18.047	35.146	+94,747%	2.326	4.545	+2.219	+95,400%
Summe Bundes-mittel	533.468	454.090	-14,880%	51.250	42.731	-8.519	-16,623%

Abbildung 3: Bundesmittel für Städtebauförderung
* = Finanzhilfen Bund laut Haushaltsentwurf nach Abzug von 0,2% für Forschungen
Quelle: Bayerisches Staatsministerium des Innern

Real Estate Investment Trusts (REITs)
Real Estate Investment Trusts sind eine Sonderform von Immobilienfonds, die in den USA bereits seit langem existiert und in verschiedenen anderen Ländern bereits eingeführt wurde oder eingeführt werden soll. Die Besonderheit besteht darin, dass die Gewinne der REITs fast vollständig an die Anteilseigner ausgeschüttet werden. Deshalb wird auf eine Besteuerung des Fonds auf Unternehmensebene verzichtet. Steuern fallen nur bei den jeweiligen Anteilseignern an. In der Regel müssen REITs an der Börse notiert sein. In Deutschland sind die steuerbegünstigten Immobilien-Aktiengesellschaften seit dem 1. Januar 2007 zulässig. Die SPD konnte im Bundestag allerdings durchsetzen, dass Wohnimmobilien, die bis 31. Dezember erbaut wurden, nicht von REITs erworben werden dürfen.

Für Mieter in kommunalen und ehemals gemeinnützigen Wohnungsunternehmen würde die Überführung in einen REIT bedeuten: Ihre Wohnung wird an der Börse gehandelt und unter-liegt verschärftem Renditedruck. Das wiederum bedeutet: höhere Mieten und weniger Investitionen in den Bestand. Für Städte bedeuten REITs erhöhten Verkaufsdruck für ihre Immobilienbestände. Je mehr die Immobilien in einer Stadt an der Börse gehandelt werden, desto geringer wird der politische Einfluss der Kommunen. Für Steuerzahler bedeuten REITs ein Verlustgeschäft: Erst haben sie den sozialen Wohnungsbau finanziert, der nun zu Sonderkonditionen an der Börse landet und am Ende müssen sie entstehende Steuerausfälle wieder mit Lohn- oder Mehrwertsteuer ausgleichen.

Erhaltungssatzungsgebiete und Genehmigungsvorbehalt
bei der Umwandlung von Mietwohnraum in Eigentumswohnungen
Die Wohnungs- und Immobilienmärkte haben durch die gestiegene Attraktivität für internationale Finanzinvestoren in den vergangenen Jahren einen grundlegenden Wandel erfahren. Die Anbieterstruktur droht sich daher ebenfalls zu wandeln: Nicht mehr der in sozialer Verantwortung nachhaltig agierende Unternehmer, sondern von kurzfristigen Profitinteressen getriebene Spekulanten bestimmen das Wohnungsangebot. Der Renditedruck führt dazu, dass immer weniger in Erhalt und Schaffung von für Menschen mit kleinen und mittleren Einkommen bezahlbaren Wohnraum investiert wird. Luxussanierung ist das Credo der Wohnungsspekulanten. Entmietung, Gentrifizierung und Aufbrechen gewachsener Bevölkerungsstrukturen sind die bereits heute zu beobachtenden Konsequenzen. Luxussanierung tritt zunehmend an die Stelle ausgewogener Durchmischung in den Wohnquartieren.

Das den Kommunen zur Verfügung stehende wohnungspolitische Instrumentarium zum Milieuschutz ist diesen Herausforderungen offensichtlich nicht gewachsen. Die vorhandene Möglichkeit der Erhaltungssatzung ist ebenso, wie das städtische Vorkaufsrecht in Erhaltungssatzungsgebieten zwar ein Schritt in die richtige Richtung, kann aber die Verdrängung angestammter Bevölkerungsstrukturen nur unzulänglich einhegen. Das Vorkaufsrecht kann per definitionem nur greifen, wo Grundstücke in Erhaltungssatzungsgebieten tatsächlich verkauft werden. Dort jedoch ist der Vorkauf mit einem erheblichen Finanzaufwand verbunden und kann dennoch lediglich punktuelle Wirkung entfalten. Die Erhaltungssatzung an sich ist zwar zu einem gewissen Maße geeignet Luxussanierungen einzudämmen, nicht aber die fortschreitende Umwandlung bezahlbaren Wohnraums in Eigentumswohnungen zu verhindern. Die Schaffung eines grundsätzlichen Genehmigungsvorbehalts ist daher unerlässlich.

Um den wohnungspolitischen regionalen Unterschieden in Bayern Rechnung zu tragen ist die Einführung eines flexiblen Instruments erforderlich: Die Kommunen müssen ermächtigt werden, selbst zu entscheiden, ob eine Umwandlung von Mietwohnungen in Eigentumswohnungen in Erhaltungssatzungsgebieten genehmigungspflichtig sein soll. Nur so kann wirksam verhindert werden, dass die angestammte Bevölkerungsstruktur zur Profitmaximierung einzelner aus ihren Wohngebieten verdrängt wird und seriösen Vermietern und Investoren nicht das Wasser von Wohnungsspekulanten abgegraben wird. Es geht nicht um Enteignungen oder Abschaffung des Immobilienmarktes, sondern um eine sozialadäquate Einhegung des Marktgeschehens um beispielsweise Entmietungen zur Verkaufspreissteigerung zu verhindern. Hierzu muss die Bayerische Staatsregierung endlich von der Verordnungsermächtigung nach Paragraf 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB Gebrauch machen.

Wohnungen der Bayerischen Landesbank
Aufgrund der allseits bekannten Probleme der Bayerischen Landesbank (BayernLB), beabsichtigt diese, ihre Wohnungsgesellschaft GBW zu verkaufen. Von den bayernweit 33.000 Wohnungen der GBW befinden sich etwa 10.000 in München. Hier gibt es große Bedenken, dass bei einem Verkauf die Mieten steigen und der Kündigungsschutz geschleift werden könnten. Vordringlich ist daher deren Erhalt durch die Landesbank. Wenn es zu einem Verkauf kommen sollte, so darf dieser nicht für alle Wohnungen en bloc erfolgen, damit diese nicht für einen Real Estate Investment Trust (REIT) als Steuerschlupfloch interessant werden.
Die Immobilien Freistaat Bayern hat in den letzten Jahren durchschnittlich fast 80 Millionen Euro durch Grundstücksverkäufe eingenommen. Da gemäß Art. 81 Bayerische Verfassung dieses Vermögen ohnehin nur für Neuerwerbungen für das Grundstocksvermögen des Freistaates Bayern verwendet werden kann, ist dieses für den Aufkauf der GBW-Wohnungen durch die öffentliche Hand zu verwenden.

Neubau
Das Innenministerium geht bayernweit von einem zusätzlichen Bedarf von etwa 1,15 Millionen Wohnungen in den nächsten 15 Jahren aus. Die Neubautätigkeit in Bayern geht jedoch stark zu-rück. Zur nachhaltigen Sicherung von bezahlbarem Wohnraum und Dämpfung des Preisdrucks auf den Immobilienmärkten ist eine Ausweitung des Angebots an Mietwohnraum daher dringend erfor-derlich. Dazu ist der Neubau von Wohnungen gezielt zu Fördern. Neben direkten monetären An-reizen bietet sich insbesondere die Schaffung von degressiven Abschreibungsmöglichkeiten an, um Investitionen in Neubautätigkeit zu mobilisieren. Vor allem im ländlichen Raum gilt es darüber hinaus die Bautätigkeit der einheimischen vor Ort voranzutreiben.

Grundstückspreise/Erbpacht
Dort wo Wohnraum knapp ist, Neubautätigkeit also besonders dringend erforderlich ist, stellen hohe Grundstückspreise das größte Hemmnis für die Finanzierbarkeit von Bauvorhaben dar. Die im Besitz der öffentlichen Hand befindlichen Grundstücke müssen derzeit zum Marktpreis veräußert werden. Auf diesen Grundstücken kann daher häufig selbst von (kommunalen) Wohnungsbauunternehmen oder Wohnungsbaugenossenschaften, die nicht von übertriebenen Renditeerwartungen getrieben sind, kein Wohnraum im mittleren oder unteren Preissegment geschaffen werden. Um dem entgegenzuwirken müssen neue Preismodelle erarbeitet werden, die es ermöglichen, Baugrund im öffentlichen Besitz für sozialverträglichen Wohnungsbau unter dem üblichen Marktpreis zu veräußern. Zudem sind zukünftig mehr Grundstücke der öffentlichen Hand in Erbpacht zu vergeben. Um einen zusätzlichen Förderbeitrag zu leisten, könnten die Pachtverträge die Zinsbelastung aus den Bauvorhaben mitberücksichtigen, so dass der Pachtzins erst bei fallender Zinsbelastung ansteigt.

Genossenschaftsförderung
Wohnungsgenossenschaften sind Selbsthilfeorganisationen der Bürgerinnen und Bürger, die im besonderem Maße in der Lage sind, den Gegensatz zwischen Renditeerwartungen und Mietpreisstabilisierung auf bezahlbarem Niveau zu moderieren: Sind Mieter und Eigentümer von Wohnimmobilien identisch, so ist eine Interessenkollision weitgehend ausgeschlossen. Dies gilt sowohl für den Neubau von Wohnanlagen als auch die bedarfsgerechte Sanierung und Modernisierung von Bestandsbauten. Die größten Herausforderungen für die Wohnungswirtschaft, energetische Sanierung und altersgerechte Modernisierung können auch von genossenschaftlich organisierten Wohnformen kaum ohne schädlichen Einfluss auf die Mietpreisentwicklung und damit auf die innergenossenschaftliche soziale Durchmischung gemeistert werden.

Der genossenschaftlich organisierte Wohnungsbau ist daher als tragender Pfeiler der Wohnungspolitik weiter zu stärken. Hierzu ist der genossenschaftliche Wohnungsbau zunächst als dritter Weg im Zielkatalog des bayerischen Wohnraumförderungsgesetzes (Art. 2 BayWoFG) zu normieren, um weiteren Fördermöglichkeiten den Weg zu ebnen. Dies wären beispielsweise die Schaffung eines allgemeinen Vorkaufsrecht für von den Mietern zu gründende Genossenschaften: Sollen Wohnungen verkauft werden, so müssen sie den Mietern im genossenschaftlichen Modell angeboten werden. Entsprechende Initiativen der Mieterschaft sind durch ein Umfangreiches Beratungsangebot zur Gründung von Genossenschaften und zinsgünstige Darlehen der BayernLabo zu fördern. Damit würde auch der milieuschädigenden Umwandlung von Mietwohnraum in Eigentumswohnungen sowie den Problemfeldern Luxussanierung und Gentrifizierung ein besonders wirksamer Schutzmechanismus gegenüber gestellt. Als weiterer Ansatzpunkt ist eine Art genossenschaftlicher Wohn-Riester zu schaffen: Anstatt Zinsen auf Genossenschaftseinlagen mit 25% Abschlagssteuer zu belasten, gilt es den Erwerb eines lebenslangen Wohnrechts im genossenschaftlichen Verband als alternatives Altersvorsorgemodell zu fördern. Zugleich würde damit die Kapitalbildung von Genossenschaften vorangetrieben. Ganz Grundsätzlich gilt es den Genossenschaftsgedanken wieder bekannter zu machen. Eine Möglichkeit dazu wäre, an Schulen nicht nur Börsenplanspiele, sondern auch Planspiele zu gemeinwirtschaftlich orientierten Unternehmensformen anzubieten.

Wohnen im Alter
Durch den fortschreitenden demographischen Wandel wird die Nachfrage nach altersgerecht ausgestatteten Wohnräumen in den nächsten Jahren massiv ansteigen. Laut Bayerischem Landesamt für Statistik und Datenerhebung wird das Durchschnittsalter in Bayern von derzeit 42,4 Jahren auf 46,1 Jahre im Jahr 2028 ansteigen. Im Jahr 2030 wird deutschlandweit etwa jeder Dritte über 60 Jahre oder älter sein. Diesen Menschen muss adäquater Wohnraum zur Verfügung stehen. Dem Bundesverband Freier Immobilien- und Wohnungsunternehmen zufolge sind derzeit jedoch nur knapp 1% der Wohnungen in Deutschland seniorengerecht ausgestattet. Benötigt werden in Bayern jedoch allein bis 2020 etwa 150.000 altersgerechte Wohnungen. Es besteht daher dringender Nachholbedarf. Da nachträgliche Umbaumaßnahmen, wie beispielsweise Nachrüstung von Liftanlagen besonders Aufwändig sind, ist eine altersgerecht Modernisierung oftmals weder von der freien Wirtschaft, noch von genossenschaftlichen oder öffentlichen Wohnungsbauunternehmen mietpreisneutral umsetzbar. Gerade in Zeiten sinkender Renten führt dies für Seniorinnen und Senioren zu unzumutbaren Zusatzbelastungen. Weitergehende Fördermaßnahmen über direkte Subventionierung oder Ausweitung zinsgünstiger Kreditquellen sind daher unabdingbar. Auch bei Neubauten lässt sich eine barrierefreie Ausstattung nur wenig günstiger realisieren. Dort ist eine altersgerechte Grundausstattung verpflichtend vorzuschreiben – die dadurch entstehenden Mehrkosten müssen durch Förderprogramme derart abgefedert werden, dass sie nicht zu Mietpreistreibern werden.

Flexibilität bei Modernisierungen
Bei Modernisierungen soll flexibel auf die Bedürfnisse der Bewohner (v.a. Behinderter) eingegangen werden und nicht ausschließlich nach bisher vorgegebenen Normen modernisiert werden. Die Förderfähigkeit soll auch bei einem solchen Abweichen von Normen weiterhin gegeben sein.
Der Modernisierungszuschlag in Höhe von 11% soll maximal über einen Zeitraum von 15 Jahren erhoben werden dürfen.